作为政府性基金收入的主要来源，国有土地使用权出让收入（下称“土地出让金”）的表现好坏既反映出土地市场冷暖，也关系到地方财政运行。最新数据显示，前两月国有土地使用权出让收入同比下降29.5%，低迷的土地市场表现增加了全年市场回暖的不确定性。
接受证券时报记者采访的专家认为，今年土地市场能否回暖还待针对提升房企购房意愿、满足购房者需求的房地产宽松政策进一步出台落地，但不应过度担忧其对财政的影响，财政不仅已对土地出让金超预期下滑做出了预算调整，还留有资金与政策空间能够从容应对。相信在一系列优化集中供地规则、优化拿地流程、促进房地产销售政策在广泛落实落地后，土地市场将迎来回暖。
财政“卖地”收入，大幅下滑
日前，财政部公布2022年1~2月财政收支情况，尽管前两月全国一般公共财政收支均实现同比较快增长，反映出财政积极靠前发力，但1~2月累计的全国政府性基金预算收入却同比下降了27.2%，成为收入端的拖累项，主要是作为主要收入来源的国有土地使用权出让收入同比下降了29.5%。
由于去年前两月土地出让金同比大幅增长67.1%，是自2012年以来的最高增速，因此今年前两月土地出让金的下滑与同期基数较高有一定关系。但多位专家都向证券时报记者强调，年初以来土地市场的冷清才是主因。
“土地出让金收入的回落，与前端房地产销售面积的回落存在比较明显的关联。”中泰证券研究所政策组负责人、首席分析师杨畅向证券时报记者指出，今年前2个月，住宅销售额同比下降22.1%，并且住宅销售面积同比下降13.8%。当前，土地市场销售端仍在回落过程中，导致开发商拿地积极性不足，进而体现在土地出让金出现同比回落。
除销售端外，前两月土地市场的冷清还表现在供需两端。据中指研究院数据，2022年1~2月全国推出各类用地规划建筑面积同比减少27%。2月推出各类用地规划建筑面积同比减少27.6%，成交面积同比减少31%。
中指研究院土地事业部研究负责人张凯对记者表示，在融资和回款双重压力之下，房企整体拿地意愿持续走低，而这种势头在今年前两月并未有明显扭转。此外，今年1~2月受到集中供地政策的影响，地方政府推出地块较少，其中22个集中供地城市中仅有北京、宁波完成土拍，也直接导致了土地出让金收入同比的明显下降。
“仅按照现在的调控政策力度和房企经营情况看，要实现全年土地出让金与去年持平的难度较大。”中原地产首席分析师张大伟对证券时报记者说，若想实现土地市场回暖，后续还需加大对房企、购房者的支持力度，并积极落实相关政策。
财政留招，应对超预期情形
若土地市场持续冷清，土地出让金出现超预期下滑，是否会影响到地方财政运行，对地方财政支出形成掣肘？市场上对此存在担忧之声。
“若土地出让金超预期下滑，将直接导致地方可用财力下降，不利于宏观调控目标的实现。”财信研究院副院长伍超明告诉证券时报记者，由于城投平台举债融资多以土地作为抵押品，土地出让金超预期下滑还将削弱城投平台的举债能力，从而增加财政风险。另外，由于专项债券纳入政府性基金预算管理，土地出让金超预期下滑将增加专项债券的偿付风险。
面对土地市场走势的不确定性，财政部也在今年预算安排中有所动作。财政部在《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（下称“财政预算报告”）中已经将全国政府性基金预算收入同比增速从去年的1.1%下调至今年的0.6%，将地方政府性基金预算本级收入同比增速从去年的0.9%下调至今年的0.4%。
考虑到2021年土地出让金占到地方政府性基金收入超九成，今年预算草案对政府性基金预算收入的下调可以理解为是对全年土地出让金收入水平预期的下调。
同时，在今年的财政预算草案中，中央政府性基金预算收入总量较支出总量多出4000亿元。多家机构都猜测，中央账本预留的4000亿元或为地方财政紧张、完成预算目标存在难度的情形留出政策空间。
除调整财政预算草案外，财政仍有充足的政策工具应对不时之需。伍超明表示，若土地出让金超预期下滑，财政可通过加快发行公募REITs，盘活存量财政资产，增加地方政府可用财力；可加快推进地方政府投融资平台市场化转型，降低城投平台对土地市场的依赖。接下来，还应加强政府专项债券项目资金绩效管理，逐渐实现专项债券项目收益与融资自求平衡。
土地市场回暖，仍需政策呵护
尽管前两月土地出让金下滑显著，但从房企购地节奏以及房地产政策边际宽松的市场环境来看，土地市场在后续回暖也并非难事。
易居研究院智库中心研究总监严跃进就向证券时报记者指出，从供地的时间节点来看，3月份各地会迎来集中供地第一波高峰，客观上会使得土地交易行情有所提振，也将对土地出让金等收入带来提振效应。
他还强调，当前土地市场冷清的核心症结在于房企自身拿地意愿不强，部分房企对于拿地有心无力，所以必须加快提振市场信心的步伐，激活房企拿地。一方面，积极做好房屋销售工作，促进房地产市场行情回暖。另一方面，应采取措施减少疫情对房企、购房者的干扰，同时减少拿地流程的繁冗环节，积极促成交。
“当前的政策发力点在满足购房者的需求上，能加速库存的去化和房企的回款。但在满足购房者的购房需求之外，仍应满足房企的利润需求。”张凯表示，各地已在今年集中供地的政策、土拍规则、地块要求、起始价等方面均做出了一定的优化，特别是一些去年流拍的地块在今年第一批次重新挂牌时的要求均有所降低，为房企降低拿地成本从而提升其利润空间。
在杨畅看来，今年以来，全国有近60个城市调整房地产销售政策，相关政策包括下调房贷利率、购房补贴、降低首付比例、上调公积金贷款额度或公积金贷款条件放宽、开放落户条件，但一揽子宽松政策的施策对象多以三、四线城市为主，对于全国楼市的支撑仍然有限。未来，包括直辖市、各省会城市以及计划单列市在内的核心城市能否出台有力措施，对于房价止跌企稳、推动市场正向循环或较为关键。
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