典型城市陷入土地财政困境，楼市该如何破局？

来源：丁祖昱评楼市时间：2022-12-27 07:32:49

近年来，不少城市对土地财政依赖度持续上升，尤其是三四线城市更甚。

(资料图片仅供参考)

土地出让金已经成为地方财政首要收入来源。

2022年，土地市场形势发生了巨大变化，市场持续转冷，流拍、低溢价成为重点城市土地出让的主旋律。这对城市土地财政也造成了不小的影响，财政收入增速大幅放缓，地方债务余额快速增长，20%的城市债务负债压力大，同时有28城财政处于“亚健康”状态。

目前，陷入土地财政困境的城市根本原因在于需求和购买力透支，尤其是聚焦15个财政“亚健康”城市，房地产市场步入调整周期，去化压力不断加剧。短期内楼市想要突破低迷困境，仍需要提信心、促需求、减供地。

如何判断一个国家或城市发展是否健康？财政自给率是一个非常重要的指标。

财政部数据显示，2012-2021年期间，地方一般公共预算本级收入增长82%，地方一般公共预算支出则从106947亿元，增加至211271.54亿元，接近翻倍，可以看出，支出的增长远高于收入。

与此同时，这十年间，财政自给率（地方一般公共预算本级收入/一般公共预算支出）维持在50%-60%区间，平均为53%。2014年以来，财政自给率呈现下滑趋势，其中2020年财政自给率为48%，是历年最低。

从地方政府债务来看，同样需要把控风险。

绝对值而言，2014年我国地方债务余额约154074.3亿元，2022年1-9月则达到347124亿元，八年间增加了125%。实际上，地方政府债务主要是包括一般债务和转向债务，地方债新增限额的分配通常会考虑各地区的债务风险、财力状况、建设投资需求等因素，因此债务余额较大的仍集中在江苏、山东、广东和浙江等经济富有活力、GDP水平高的省份。

地方政府债务率也不容乐观，整体债务风险较大。从2014年开始计算，近八年地方债务率平均122.7%，高于国际通行的100%-120%的警戒线。其中，2014、2015年债务率偏高，突破120%，2016年以来地方债务率持续走低，2018年仅为108%，较2015年高点下降23个百分点。

而在疫情之后，地方政府债务率攀升，2020、2021年维持在130%以上，超过120%的警戒线。除疫情影响以外，近两年城投发债较多也不无关系。

土地出让金作为全部留在地方的财政收入，对于各地财政收入更加举足轻重，是地方政府进行基建设施建设、社会事业发展的重要资金来源。但土地财政依赖度较高、低不同城市有不同的成因，且高、低并不能直观的判断或代表城市当前发展的症状与问题。

以全国财政自给率平均值53%、地方债务率国际警戒线120%作为基准，CRIC将90个城市划分为四类，对土地财政困境城市作出进一步研判。

第一类：短期财政收支平衡但长期债务风险较高的城市，以武汉、天津等13城为代表。财政自给率高略高于平均值，尚仍处在正常区间，但该类城市债务率高。

比如武汉，其一般公共预算收入与一般公共预算支出比值在0.7，远高于全国平均0.53。但问题在于，举债发展模式遗留下来的地方债务偏高，2021年武汉债务负债率达到157%，超出120%的警戒线，债务风险仍较高。

第二类：短期财政收支失衡但长期债务风险可控，盐城、宜春等15城。

此类城市从债务角度来看风险较小，在城市快速发展阶段并未因举债产生大量的债务余额，如宜春、盐城的地方债务负债率为116%。但在收支平衡上，岳阳、盐城、开封等收入远低于支出（不含上级补助），换而言之财政自给率偏低。短期内，虽然这些城市面临财政失衡的情况，但整体仍稳中有进，若算上中央补助和返还，此类城市调整空间仍然充裕。

第三类：财政稳健型城市，以一二线及周边核心三四线城市为主。

高能级城市中包括四个一线城市深圳、上海、北京、广州，其中沪、深财政自给率高达92%和99%，负债率则仅有63%和24%。核心二线城市杭州、苏州、厦门、南京等城市经济活力高，财政相对较为稳健。

值得注意的是，部分土地财政较高的三四线城市，如金华、常州、温州等城市财政收支相对平衡，且整体负债率并不高，远低于全国平均值，在整体经济面有支撑、人口需求有支撑之下，较高的土地财政一定程度上有利于城市快速发展建设。

第四类：自给率低、债务率高的城市，涵盖了哈尔滨、柳州等18城。

这些城市多数缺乏产业支撑、缺乏人口导入或历史遗留等问题，经济活力不足、发展相对滞后。比如商丘、汕头、柳州等，税收不景气叠加高土地财政依赖，整个城市发展受制于土地市场变化，在目前非核心三四线城市市场持续低迷之下，给这些城市前景及城市发展带来负面影响。

聚焦重点监测90城，我们认为上海、南京等44城财政自给率高且债务率低，长期财政仍将维持稳健态势。哈尔滨、柳州等18城财政自给率低且债务率高，短期财政已然崩塌，恢复收支平衡并非易事。反观武汉、天津等28城财政处于“亚健康”的境况，长期财政收支犹存改善的可能性。

结合CRIC城市前景排行榜，我们重点筛选武汉、珠海、天津等15城作为样本城市，样本城市房地产市场前景长期看好，短期仍可以通过一系列的政策措施促进市场回稳。

过去，部分城市非理性供地，为后期房地产市场转弱埋下了伏笔。

一方面，供地显著过量，致使新房市场供求失衡，购房者观望情绪加重，市场竞争加剧、项目去化压力增大，库存风险持续积累；另一方面，供地结构不合理，加剧区域市场分化，主城区供地规模持续收缩、远郊区域宅地超量供应，导致边郊区域楼市供求关系加速恶化，悲观的市场情绪也将向主城区市场传导。

株洲、贵阳供地总量超标，天津等5城供需结构性错配。

CRIC数据显示，贵阳、株洲宅地消化周期超2年，中长期去化承压。而武汉、昆明宅地消化周期接近1.5年，也需警惕中长期库存风险，尤其是在楼市下行、成交放缓时期，如果持续过量供地，库存积压将进一步加剧楼市下行压力、滞缓市场复苏进程。而天津、盐城宅地供需结构错配，远郊区域供地过剩，主城区供地占比偏低，进而导致新房供需结构失衡和市场预期转弱。

以株洲为例，2017-2018年，外来房企集中进驻，带动株洲土拍升温，政府借势加速供地，主城宅地成交规模从2016年的180万平方米，跃升至2017年的531万平方米，同比增长近2倍，2018年进一步增至544万平方米。土拍高热也带动楼市转暖，2018年株洲新房成交规模创新高至441万平方米。

2019年，株洲楼市迅速转冷，前期过量供地形成的住宅供应集中入市，项目间竞争加剧，房企纷纷选择大幅降价跑量，同时拿地态度转为谨慎，株洲地市骤然入冬。即便如此，政府依然保持较快节奏供地，2021年株洲宅地消化周期重回2年以上，中长期去库存压力陡增，房地产市场步入深度调整周期。

人口负增长叠加老龄化，天津、盐城等11城需求疲软。

天津、大连、盐城等11城市场需求疲软，集中体现在以下四个方面：

其一，盐城、大连出生率显著偏低，连续两年人口自然负增长；其二，莆田、新乡年轻劳动力人口不断外流，近三年人口机械负增长；其三，盐城、大连、宜宾、天津和株洲5城已进入深度老龄化社会，65岁及以上老年人口占比皆超14%；其四，新乡、漳州、盐城、昆明、兰州和宿迁等6城市场需求趋于饱和，城镇居民人均居住面积均超45平方米。

房价上涨过快，漳州、宿迁等12城购买力透支。

2020年，全国居民杠杆率为62%，贷存比为68%，居民部门债务负担已经偏重，而在15个重点城市中，天津、珠海、贵阳等6城杠杆率、贷存比指标均远超全国平均，尤其是珠海、贵阳杠杆率超过80%，珠海、宿迁等贷存比超过100%，居民债务压力明显过重，未来杠杆率再上升空间也将非常有限。

珠海、宿迁等居民购买力明显不济，致使房地产市场快速转弱。购买力透支体现在三个层面，一是过度加杠杆，居民债务负担已然很重，限制了未来加杠杆空间，二是房价收入比畸高，房价已经严重脱离当地居民收入水平，三是房价过快上涨，透支未来楼市上升空间。

典型如珠海，2015年-2016的投机炒作潮严重透支了未来几年的加杠杆空间。2014年以前，珠海居民杠杆率在40%以下平稳运行。受利好政策刺激以及规划利好兑现，2016年，珠海居民杠杆率直线上升至81%，贷存比更是达到124%。很明显，这一时期购房者加杠杆能力被过度透支，杠杆率和贷存比均已触及居民购买力上限，2018年以后，珠海居民杠杆率和贷存比趋于回调，而后重归平稳运行。

房价及居民收入预期转跌，武汉、兰州等15城市场信心缺失。

今年以来，武汉、兰州、天津等15城打折降价常态化，房价预期转跌。而呼和浩特、天津等6城则因疫情大幅反弹，居民就业及收入预期下滑。

具体而言，2022年9月，70个大中城市，武汉、兰州、天津等7城新房及二手房销售价格指数转跌。例如武汉，9月新房销售价格指数环比下跌0.9%，二手房销售价格指数环比下跌0.8%。又如珠海，基于市场竞争不断加剧，房企持续降价促销，房价同比跌幅在10%附近。

而受疫情影响，居民就业及收入预期明显下滑。例如贵阳，2021年城镇登记失业率升至4.49%，较上年增加0.45个百分点。与此同时，企业招聘岗位量明显减少，居民就业难度增加。

上述财政“亚健康”15城房地产市场现状，总结而言与三大方面原因有关：首先，市场信心缺失成制约市场复苏的首要因素；此外，城市市场需求及购买力明显透支，占比约达到八成；最后，近半城市土地供应过量，随着房地产市场步入调整周期，去化压力不断加剧。

对于城市楼市恢复，当务之急是通过保交楼、保就业、保房价提振市场信心，缓解市场观望情绪。与此同时，需求端刺激政策应出进出，全面支持刚需及改善性住房需求，减缓市场下行压力。

重要的是，由于供地不合理致使楼地市走弱，进而导致财政状况恶化的城市，破局还需从供给端发力。总量上，根据住宅去化周期和市场供需走势，合理安排土地供应时序，控制土地供应规模，准确把握供地节奏；结构上，优化供应结构，提升供地质量，提高土地配置和利用效率。