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典型城市陷入土地财政困境,楼市该如何破局?

来源:丁祖昱评楼市      时间:2022-12-27 07:32:49

近年来,不少城市对土地财政依赖度持续上升,尤其是三四线城市更甚。


(资料图片仅供参考)

土地出让金已经成为地方财政首要收入来源。

2022年,土地市场形势发生了巨大变化,市场持续转冷,流拍、低溢价成为重点城市土地出让的主旋律。这对城市土地财政也造成了不小的影响,财政收入增速大幅放缓,地方债务余额快速增长,20%的城市债务负债压力大,同时有28城财政处于“亚健康”状态。

目前,陷入土地财政困境的城市根本原因在于需求和购买力透支,尤其是聚焦15个财政“亚健康”城市,房地产市场步入调整周期,去化压力不断加剧。短期内楼市想要突破低迷困境,仍需要提信心、促需求、减供地。

如何判断一个国家或城市发展是否健康?财政自给率是一个非常重要的指标。

财政部数据显示,2012-2021年期间,地方一般公共预算本级收入增长82%,地方一般公共预算支出则从106947亿元,增加至211271.54亿元,接近翻倍,可以看出,支出的增长远高于收入。

与此同时,这十年间,财政自给率(地方一般公共预算本级收入/一般公共预算支出)维持在50%-60%区间,平均为53%。2014年以来,财政自给率呈现下滑趋势,其中2020年财政自给率为48%,是历年最低。

从地方政府债务来看,同样需要把控风险。

绝对值而言,2014年我国地方债务余额约154074.3亿元,2022年1-9月则达到347124亿元,八年间增加了125%。实际上,地方政府债务主要是包括一般债务和转向债务,地方债新增限额的分配通常会考虑各地区的债务风险、财力状况、建设投资需求等因素,因此债务余额较大的仍集中在江苏、山东、广东和浙江等经济富有活力、GDP水平高的省份。

地方政府债务率也不容乐观,整体债务风险较大。从2014年开始计算,近八年地方债务率平均122.7%,高于国际通行的100%-120%的警戒线。其中,2014、2015年债务率偏高,突破120%,2016年以来地方债务率持续走低,2018年仅为108%,较2015年高点下降23个百分点。

而在疫情之后,地方政府债务率攀升,2020、2021年维持在130%以上,超过120%的警戒线。除疫情影响以外,近两年城投发债较多也不无关系。

土地出让金作为全部留在地方的财政收入,对于各地财政收入更加举足轻重,是地方政府进行基建设施建设、社会事业发展的重要资金来源。但土地财政依赖度较高、低不同城市有不同的成因,且高、低并不能直观的判断或代表城市当前发展的症状与问题。

以全国财政自给率平均值53%、地方债务率国际警戒线120%作为基准,CRIC将90个城市划分为四类,对土地财政困境城市作出进一步研判。

第一类:短期财政收支平衡但长期债务风险较高的城市,以武汉、天津等13城为代表。财政自给率高略高于平均值,尚仍处在正常区间,但该类城市债务率高。

比如武汉,其一般公共预算收入与一般公共预算支出比值在0.7,远高于全国平均0.53。但问题在于,举债发展模式遗留下来的地方债务偏高,2021年武汉债务负债率达到157%,超出120%的警戒线,债务风险仍较高。

第二类:短期财政收支失衡但长期债务风险可控,盐城、宜春等15城。

此类城市从债务角度来看风险较小,在城市快速发展阶段并未因举债产生大量的债务余额,如宜春、盐城的地方债务负债率为116%。但在收支平衡上,岳阳、盐城、开封等收入远低于支出(不含上级补助),换而言之财政自给率偏低。短期内,虽然这些城市面临财政失衡的情况,但整体仍稳中有进,若算上中央补助和返还,此类城市调整空间仍然充裕。

第三类:财政稳健型城市,以一二线及周边核心三四线城市为主。

高能级城市中包括四个一线城市深圳、上海、北京、广州,其中沪、深财政自给率高达92%和99%,负债率则仅有63%和24%。核心二线城市杭州、苏州、厦门、南京等城市经济活力高,财政相对较为稳健。

值得注意的是,部分土地财政较高的三四线城市,如金华、常州、温州等城市财政收支相对平衡,且整体负债率并不高,远低于全国平均值,在整体经济面有支撑、人口需求有支撑之下,较高的土地财政一定程度上有利于城市快速发展建设。

第四类:自给率低、债务率高的城市,涵盖了哈尔滨、柳州等18城。

这些城市多数缺乏产业支撑、缺乏人口导入或历史遗留等问题,经济活力不足、发展相对滞后。比如商丘、汕头、柳州等,税收不景气叠加高土地财政依赖,整个城市发展受制于土地市场变化,在目前非核心三四线城市市场持续低迷之下,给这些城市前景及城市发展带来负面影响。

聚焦重点监测90城,我们认为上海、南京等44城财政自给率高且债务率低,长期财政仍将维持稳健态势。哈尔滨、柳州等18城财政自给率低且债务率高,短期财政已然崩塌,恢复收支平衡并非易事。反观武汉、天津等28城财政处于“亚健康”的境况,长期财政收支犹存改善的可能性。

结合CRIC城市前景排行榜,我们重点筛选武汉、珠海、天津等15城作为样本城市,样本城市房地产市场前景长期看好,短期仍可以通过一系列的政策措施促进市场回稳。

过去,部分城市非理性供地,为后期房地产市场转弱埋下了伏笔。

一方面,供地显著过量,致使新房市场供求失衡,购房者观望情绪加重,市场竞争加剧、项目去化压力增大,库存风险持续积累;另一方面,供地结构不合理,加剧区域市场分化,主城区供地规模持续收缩、远郊区域宅地超量供应,导致边郊区域楼市供求关系加速恶化,悲观的市场情绪也将向主城区市场传导。

株洲、贵阳供地总量超标,天津等5城供需结构性错配。

CRIC数据显示,贵阳、株洲宅地消化周期超2年,中长期去化承压。而武汉、昆明宅地消化周期接近1.5年,也需警惕中长期库存风险,尤其是在楼市下行、成交放缓时期,如果持续过量供地,库存积压将进一步加剧楼市下行压力、滞缓市场复苏进程。而天津、盐城宅地供需结构错配,远郊区域供地过剩,主城区供地占比偏低,进而导致新房供需结构失衡和市场预期转弱。

以株洲为例,2017-2018年,外来房企集中进驻,带动株洲土拍升温,政府借势加速供地,主城宅地成交规模从2016年的180万平方米,跃升至2017年的531万平方米,同比增长近2倍,2018年进一步增至544万平方米。土拍高热也带动楼市转暖,2018年株洲新房成交规模创新高至441万平方米。

2019年,株洲楼市迅速转冷,前期过量供地形成的住宅供应集中入市,项目间竞争加剧,房企纷纷选择大幅降价跑量,同时拿地态度转为谨慎,株洲地市骤然入冬。即便如此,政府依然保持较快节奏供地,2021年株洲宅地消化周期重回2年以上,中长期去库存压力陡增,房地产市场步入深度调整周期。

人口负增长叠加老龄化,天津、盐城等11城需求疲软。

天津、大连、盐城等11城市场需求疲软,集中体现在以下四个方面:

其一,盐城、大连出生率显著偏低,连续两年人口自然负增长;其二,莆田、新乡年轻劳动力人口不断外流,近三年人口机械负增长;其三,盐城、大连、宜宾、天津和株洲5城已进入深度老龄化社会,65岁及以上老年人口占比皆超14%;其四,新乡、漳州、盐城、昆明、兰州和宿迁等6城市场需求趋于饱和,城镇居民人均居住面积均超45平方米。

房价上涨过快,漳州、宿迁等12城购买力透支。

2020年,全国居民杠杆率为62%,贷存比为68%,居民部门债务负担已经偏重,而在15个重点城市中,天津、珠海、贵阳等6城杠杆率、贷存比指标均远超全国平均,尤其是珠海、贵阳杠杆率超过80%,珠海、宿迁等贷存比超过100%,居民债务压力明显过重,未来杠杆率再上升空间也将非常有限。

珠海、宿迁等居民购买力明显不济,致使房地产市场快速转弱。购买力透支体现在三个层面,一是过度加杠杆,居民债务负担已然很重,限制了未来加杠杆空间,二是房价收入比畸高,房价已经严重脱离当地居民收入水平,三是房价过快上涨,透支未来楼市上升空间。

典型如珠海,2015年-2016的投机炒作潮严重透支了未来几年的加杠杆空间。2014年以前,珠海居民杠杆率在40%以下平稳运行。受利好政策刺激以及规划利好兑现,2016年,珠海居民杠杆率直线上升至81%,贷存比更是达到124%。很明显,这一时期购房者加杠杆能力被过度透支,杠杆率和贷存比均已触及居民购买力上限,2018年以后,珠海居民杠杆率和贷存比趋于回调,而后重归平稳运行。

房价及居民收入预期转跌,武汉、兰州等15城市场信心缺失。

今年以来,武汉、兰州、天津等15城打折降价常态化,房价预期转跌。而呼和浩特、天津等6城则因疫情大幅反弹,居民就业及收入预期下滑。

具体而言,2022年9月,70个大中城市,武汉、兰州、天津等7城新房及二手房销售价格指数转跌。例如武汉,9月新房销售价格指数环比下跌0.9%,二手房销售价格指数环比下跌0.8%。又如珠海,基于市场竞争不断加剧,房企持续降价促销,房价同比跌幅在10%附近。

而受疫情影响,居民就业及收入预期明显下滑。例如贵阳,2021年城镇登记失业率升至4.49%,较上年增加0.45个百分点。与此同时,企业招聘岗位量明显减少,居民就业难度增加。

上述财政“亚健康”15城房地产市场现状,总结而言与三大方面原因有关:首先,市场信心缺失成制约市场复苏的首要因素;此外,城市市场需求及购买力明显透支,占比约达到八成;最后,近半城市土地供应过量,随着房地产市场步入调整周期,去化压力不断加剧。

对于城市楼市恢复,当务之急是通过保交楼、保就业、保房价提振市场信心,缓解市场观望情绪。与此同时,需求端刺激政策应出进出,全面支持刚需及改善性住房需求,减缓市场下行压力。

重要的是,由于供地不合理致使楼地市走弱,进而导致财政状况恶化的城市,破局还需从供给端发力。总量上,根据住宅去化周期和市场供需走势,合理安排土地供应时序,控制土地供应规模,准确把握供地节奏;结构上,优化供应结构,提升供地质量,提高土地配置和利用效率。

在一系列政策支撑下,预计明年二季度武汉、珠海、天津等15城经济基本面出众的城市市场有望回稳,成交或将筑底企稳,而岳阳、开封、莆田等13城还要面临较长的调整周期。

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